原创 张永光 审计观察

耕地抛荒撂荒是指耕地具备耕种条件，但是承包经营耕地的单位或个人不进行耕种，致使耕地荒芜。我国人均耕地面积不足世界平均水平的40%，人多地少，土地压力十分巨大，耕地问题关系到整个国家社会稳定和可持续发展的根本问题。近年来，笔者在对福州市乡村振兴相关政策和资金审计过程中，关注耕地抛荒撂荒问题，本文通过对耕地抛荒撂荒问题形成的原因分析、治理抛荒撂荒的经验做法及存在问题，针对性地提出对策建议。

一、耕地抛荒撂荒问题形成原因

耕地抛荒撂荒形成的原因是多方面的，主要有：一是务农人口老化。随着城市化的进程，青壮年进入城市务工，农村人口搬离了村庄。农村生育率下降也在很大程度上加剧了“农民荒”。由于政策和经济社会发展等多方面的影响，农村生育率大幅下降，少年儿童急剧减少，农民后继乏人。现在仍然在种地的农民，主要是中老年人，他们不计较在田间的劳作成本，务农人口不断老龄化。

二是收入太低，农民无积极性。由于种粮的收益和成本只能勉强平衡，甚至会出现亏本，据调查，以福州市2018年种粮成本测算，每亩机械化耕种收益为321元/亩，人工种植收益仅为21元/亩，导致耕地抛荒撂荒像一种传染病般开始在部分农村蔓延。

三是基础设施薄弱。由于福建属山丘地形，特别是耕作条件恶化、基础设施差的丘陵岗垅和低洼圩区，易涝易旱，投入多产出少，甚至有投入无产出，农民不愿耕种，导致土地大面积成片抛荒。

四是流转机制不健全。随着农村社会发生的生老病死、升学、当兵、就业、迁徙等，人口不断发生变化。人口、劳力、土地等生产要素变化造成耕地无人种的现象不断发生。虽然各地相继制定了一些土地流转的办法，但土地流转机制不够健全，缺乏灵活性，可操作性不强。多数地方土地流转处于自发、无序状态，而基层乡村干部在土地承包管理工作中缺乏力度，存在畏难情绪，不愿作深入细致的思想工作，致使部分土地抛荒撂荒。

二、治理抛荒撂荒主要经验做法

福州市将耕地抛荒撂荒治理工作作为贯彻国家粮食安全保障体系建设和“藏粮于地、藏粮于技”战略部署摆上重要议事日程。2020年4月，结合地方实际在全省率先启动耕地抛荒撂荒整治工作，积极探索遏制弃耕抛荒的有效措施。

一是坚持顶层设计。近年来，相继出台《关于坚决制止耕地抛荒撂荒的通知》《关于调动农民种粮积极性促进粮食生产八条措施的通知》《福州市坚决制止耕地抛荒撂荒工作实施细则》等文件，明确整治耕地抛荒撂荒的范围、工作目标、整治措施等，同时对抛荒撂荒耕地复耕后用于种植粮食作物奖励措施予以明确。同时，制定印发了《抛荒撂荒耕地复耕复种告知书》《农村土地（耕地）承包补充合同》等范本文件，推进政策更好地落地生根，惠及民众。

二是加大支持力度。引导各类农业经营主体盘活抛荒撂荒土地，大力发展壮大乡村产业。一方面，加大资金支持。围绕发展优势特色产业，建设优势特色产业集群、现代农业产业园、农业产业强镇，打造乡村产业发展高地。近年来，财政累计投入2.14亿元资金，共建设优势特色产业集群2个、现代农业产业园20个、农业产业强镇（乡）7个。建设高标准农田超过44.52万亩，提升耕地生产能力。另一方面，优化公共服务。实施高素质农民培育计划，加强农村实用人才带头人培育，支持科研机构开展专业技术人员培训，盘活撂荒土地的各类经营主体。

三是坚持因地制宜。充分依托村庄地理气候优势和资源禀赋，因地制宜引进蔬菜、甘薯等新品种新技术，统筹利用抛荒撂荒地开展高品质品种培育、技术创新，让抛荒撂荒的耕地焕发新的生机和活力。同时，结合品种研发成果，鼓励发展乡村旅游、研学教育、休闲农业等业态，探索打造“农文旅”相结合的发展模式，着力解决土地弃耕抛荒问题，带动农民就业增收，促进乡村产业振兴。2020年和2021年，福州市累计摸排抛荒撂荒耕地8.52万亩，全部完成复耕复种。耕地抛荒撂荒耕地整治后用于种植水稻面积1.89万亩，占22.19%；种植甘薯等其他粮食作物2.09万亩，占24.5%；种植蔬菜1.38万亩，占16.26%；种植其他3.15万亩，占37.05%。

三、治理过程中存在问题

虽然通过耕地抛荒撂荒治理工作取得了一定成效，但是也存在一些问题，主要是：

一是鼓励抛荒撂荒耕地复种粮食享受政府补助受益面偏窄。根据《关于调动农民种粮积极性促进粮食生产八条措施的通知》的规定，对抛荒撂荒耕地复耕后用于种植粮食作物，且相对集中连片种植面积5亩以上的种植户，当年度给予一次性补助400元/亩，2020年抛荒撂荒耕地种植粮食作物面积33755.68亩，享受补助面积的仅6781.78亩，仅占抛荒撂荒复种粮食的20.09%。主要原因是承包种植户和农户为口头协议，未正式签订流转协议；部分抛荒撂荒复种耕地面积小且分散，未达到连片5亩的政策补助条件。2020年未达到集中连片5亩的19738.69亩、申报主体不是种粮户的3410.79亩、未能提供土地流转协议的1025.53亩，以上按照政策规定均不列入补助范围，享受政策补助的抛荒撂荒受益面偏窄，无法充分调动农民解决耕地抛荒撂荒问题的积极性。

二是思想认识还不够统一。部分乡镇、村（居）对制止耕地抛荒撂荒工作存在重视程度不够，政治敏感性不强，认识不到位等问题，致使宣传发动不够深入，调查摸底不够精细，上报数据不够真实，一些作业单位没有严格按照标准规范开展水稻生产功能区划定工作，作业人员简单依图作业，以面积定地块，造成部分已划定的水稻生产功能区内包含相当部分超过规定坡度、水土资源条件较差的土地，而大部分地理位置相对较好、各项条件较好的地块未划入水稻生产功能区。

三是抛荒撂荒难点突破不够到位。对水土资源条件较差、农业基础设施比较落后、野猪等自然灾害严重以及烂泥田、整村搬迁等原因造成抛荒撂荒的水稻生产功能区，乡镇、村组整治投入成本大，经济效益差，存在一定的畏难情绪，同时督导指导不够到位，未能针对性地提出解决抛荒撂荒的措施，比如通过引进新品种种植，加强技术指导等方式，发挥农业科技优势，强化抛荒撂荒统筹利用工作推动不够有力，整治突破效果不够明显。

四、治理抛荒撂荒对策建议

一是建立耕地抛荒撂荒整治长效机制。目前福州市耕地抛荒撂荒整治工作虽然已告一段落，但防止耕地抛荒撂荒、切实加强耕地资源保护仍是一个长期课题，要贯彻落实中央粮食安全保障体系建设和“藏粮于地、藏粮于技”战略部署，进一步完善奖补机制，充分调动农民种粮积极性，并建立健全耕地抛荒撂荒长期预警、整治机制，切实做到发现一起、整治一起，杜绝死灰复燃。

二是加大农田基础设施建设力度。按照利于生产、方便生活的需求，将零星抛荒撂荒耕地优先纳入高标准农田建设范围，合理布设农业生产所必需的田间灌排设施、田间道路和土地平整工程、农田防护工程，有效解决耕地立地差、耕作条件差等问题。实施土壤改良、地力培肥和机耕路整修工程，提升农村土地有机质水平、耕作质量和机械化耕作水平。

三是有序推进土地依法流转。健全完善县、乡、村三级土地流转服务平台，依法依规而又有序有偿地引导农民把分散经营的土地流转给经营主体。鼓励有条件的地方开展土地流转市场化运作，建立土地托管公司，为农村土地流转提供中介服务。积极培育发展代耕组织，发包方可依法组织种养大户、农民专业合作社等进行代耕，耕作收益归代耕者所得。（作者：张永光 单位：福州市审计局 农业农村审计处）

原标题：《治理耕地抛荒撂荒存在问题及对策建议》

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